反思中国民族区域自治论文范文(4篇)

反思中国民族区域自治论文范文第1篇：新中国的政治建设教学设计

【摘要】对人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度的了解和认识体现了一个中华人民共和国国民应有的素质。这正体现了新课标关于通过历史教学提高国民素质的理念。

【关键词】教学设计 阅读

一、教材分析

本课是岳麓版高中历史教材必修一的第21课，主要内容可概括为两次会议、两大大法、三大政治制度。上承新民主主义革命的胜利，下启社会主义政治建设的曲折发展。对人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作政治协商制度、民族区域自治制度的了解和认识体现了一个中华人民共和国国民应有的素质。这正体现了新课标关于通过历史教学提高国民素质的理念。

二、学情分析

本节课的学习者是高中一年级的学生。对于高一学生而言，我国的三大基本政治制度并不陌生，初中政治课上有所介绍，他们中的一小部分人甚至还正赶上参加了当年的区人大代表的选举。这是对于这一课学习的有利因素。三大政治制度的教学关系到国民素质的提升，在教学中设置适合的情境让学生知道一个中国公民应有的政治权力和义务以及我国社会主义民主政治体制的运作方式。

三、教学目标

1.课标要求：概述中华人民共和国成立的史实，阐述人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度的建立，认识我国民主政治的特色。

2.课标解读细化教学目标：

（1）知识和能力：知道中华人民共和国成立的史实；知道我国第一部社会主义宪法的目的、内容和作用。能阐述人民代表大会制、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度的建立和作用，提高分析、比较、归纳和概括能力。

（2）过程和方法：使用预习学案帮助学生建立知识体系，帮助学生养成自主学习的习惯和学会归纳概括所学知识；通过阅读史料分析问题，帮助学生提升阅读史料获取信息、提炼有效信息解决问题能力。

（3）情感态度和价值观：通过对三大政治制度的学习，使学生把握新中国建立以来民主建设发展的史实，展望中国民主政治发展的美好前景；培养学生追求民主的精神和为国家民主制度建设而努力的历史责任感；培养有较高政治素质的国民。

四、教学重点、难点

重点：建国初期我国在民主政治建设上取得的成就。难点：认识我国民主政治的特色。

五、课型与教学方法分析

本节课为新授课。本课教学采用了讲述法、多媒体演示法等基本教学手段。为突出新课标提高国民素质、启发学生独立思考、探究式学习的要求，本课以问题引领新授全程，小组合作探究及小组评价贯穿教学过程。课前设置导学案锻炼提升学生的自学和独立思考能力。并通过启发式教学和小组激励，使学生积极思考，置身于主动学习的课堂。

六、教学过程

（一）导入设计

情景创设导入，播放大连市区人大代表选举大连市第十一中学投票点的投票现场录相资料，由问题“大家知道中国公民从何时起取得了选举权？其法律和制度的依据又是什么？除此之外你还知道我国有哪些重要的政治制度？”导入新课。同时屏幕打出本课学习目标。

（二）新授内容（问题引领，合作探究）

新课程标准要求注重学生探究学习，养成独立思考的学习习惯；学会同他人，尤其是具有不同见解的人合作学习和交流。因为课堂的大量时间要留给学生的探究学习和小组合作与展示，课前我给学生下发了预习学案，基础知识留给学生课前预习，课堂上的独立思考和合作探究的问题就是学生在课前预习基础上运用基础知识作答。

问题1：新中国的政权有何特色？（阅读材料分析，学生独立思考口头作答，小组加分）

问题2：“解放区的天是晴朗的天，解放区的人民好喜欢”新中国成立后全国为一个大解放区，如果你是新中国的一个普通农民，有哪些事让你喜欢？（学生独立思考口头作答，小组加分）

问题3：新中国建立后在民主政治建设方面都做了哪些工作？（过渡到本课重点内容）（学生独立思考口头作答，小组加分）概括为一部大法、三大制度。

问题4：《共同纲领》和1954年宪法出台的背景有什么不同？这两部大法各自是要为完成什么革命任务服务？各自是什么性质的？（学生独立思考作答，小组讨论探究，板书展示、点评，小组加分）教师补充讲解：1954年宪法是我国第一部社会主义性质的宪法，是不是说1954年我国已经是社会主义社会呢？

问题5：如果年满十八周岁你将取得公民权，你知道中国公民参与民主政治行使公民权的主要途径是什么吗？（考教学生政治素养，口头作答，小组加分）

……

（三）课堂练习（选择题限时回答，小组加分）

（四）小结

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国人民当家作主的社会主义民主政治的保证。在政党关系方面实行中国共产党领导的多党合作政治协商制度，中国共产党是执政党，各派是参政党，是亲密的友党。民族区域自治制度则体现了中国共产党领导下各民族的团结和共同发展繁荣。这三项政治制度是我国的三大基本政治制度，是我们必须知道的。这体现出我们的公民素质。

七、板书设计

（一）新中国的成立

1.共同纲领

2.开国大典

3.意义

（二）新中国的政治建设

1.《中华人民共和国宪法》的颁布

2.三大基本政治制度

（1）人民代表大会制度的建立

（2）中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

（3）民族区域自治制度

八、课后反思

我在设计本课时集中体现国民素质教育、独立思考与合作探究相结合等新课程理念。

阅读是一项基本学习能力，借助预习学案，学生可以在课前阅读教材，将本课的知识体系整理好（这个过程中学生作为一个国民的政治常识方面的知识有所丰富）。课堂上的大块时间我用来进行能力训练，以问题引领的形式，结合使用材料，锻炼学生的阅读获取信息、解决问题的能力。同时创设问题情境，帮助学生了解公民如何行使自己的政治权力，作国民政治素养启蒙。

为了促动学生去多动脑多思考，要求学生边思考边用笔记下来，以动笔推动学生动脑。也是尽可能地防止个别学生游离于课堂学习的一种尝试。

经过一段时间的训练，学生们对于合作探究小组评价这一方式已经适应，并表现出较高的积极性，给个体的学习注入了群体意识，强化了学习动机。

反思中国民族区域自治论文范文第2篇：特色的马克思主义民族发展理论

我国是一个统一的多民族国家,在发展成为当今世界的时代主题,基于全球化和多元化交织的世界性趋势和构建社会主义和谐社会的背景下,党和国家高度重视少数民族和民族地区发展问题的重要性日显突出。这种日趋显著的重要性,迫切要求我们在理论上对少数民族发展问题进行更为深入系统的思考,促进少数民族和民族地区发展的实践发挥更大的指导作用。

民族发展理论是马克思主义民族理论的重要组成部分。民族发展问题是一个重要的实践问题,同时也是一个复杂的理论问题。马克思和恩格斯深入探索了民族发展的历史进程,正确揭示了民族和民族问题的发展规律,把民族发展作为马克思主义解决民族问题的一个基本原则,奠定了民族发展的理论基础。俄国十月社会主义革命胜利后,列宁和斯大林提出民族发展和民族类型的问题,并提出了被压迫民族自身发展的重大课题,探索了使这些民族赶上走在前面的民族的途径,提出了关于消除历史上遗留下来的民族间事实上不平等的思想,他们在无产阶级革命斗争的实践中,在建立和建设苏联的斗争中,继承和发展了马克思主义民族发展理论。

新中国成立后,中国共产党和中国政府在运用马克思主义民族发展理论解决当代中国民族发展问题的过程中,经历了三个不同发展阶段的演进,既一脉相承又与时俱进,其内涵不断丰富和完善,形成了具有中国特色的民族发展理论。具有中国特色的民族发展理论,大致经历了以政治平等为特征的发展理论――以经济建设为中心的民族发展理论――全面协调的民族发展理论的演变轨迹,基本体现了当代中国不同历史发展阶段的战略目标和战略设想。

一、以政治平等为特征的民族发展理论

新中国成立后,民族压迫制度被废除,民族平等已基本实现。但是,由于少数民族深受历史上民族压迫政策的影响,对中央人民政府仍持怀疑的态度,与汉族隔阂较深,甚至存在严重的民族对立。各民族之间经济社会发展状况十分不平衡,少数民族中存在着封建地主制、农奴制、奴隶制和原始公社制等前资本主义社会诸形态。当时面临的民族问题主要是解决民族平等和民族内部的阶级压迫问题,使少数民族已有的社会制度过渡到可与社会主义相适应的社会历史发展阶段,为实现当代中国民族发展进步提供政治基础,使少数民族聚居地区顺利地进入到国家社会经济发展的行列。正是在这样一个背景下,改变历史上汉族同少数民族之间的紧张关系,真正形成平等的民族关系是建国初期中国共产党解决民族发展问题的主要内容。因此,以为核心的第一代领导集体,把真正实现少数民族“当家作主”的政治平等的理想和落实少数民族“当家作主”的政治权利作为主要任务和主要目标。

建国初期,开创性地提出各民族共同进步与繁荣的思想,在肯定少数民族对民族解放战争的贡献的同时,提出工作要转到内部建设上来。“帮助各少数民族,让各少数民族得到发展和进步,是整个国家的利益”。在的民族平等理论中也呈现着民族发展的思想,他指出要重视解决民族间“事实上的不平等”,促进各民族共同发展。我们要反对地方民族主义,尤其是。民族之间不应互相歧视,而应采取平等的原则,互相取长补短,这样才有利于各民族的共同发展和繁荣。“必须帮助各少数民族的广大人民群众,包括一切联系群众的领袖人物在内,争取他们在政治上、经济上、文化上的解放和发展,并成立维护群众利益的少数民族自己的军队。”他十分严肃地说:“如果共产党不能帮助你们(少数民族)发展人口,发展经济和文化,那共产党就没有什么用处。”为保障少数民族政治平等,解决民族地区的发展问题,领导的共产党人经过艰苦探索,确立了民族区域自治制度,创新了马克思主义民族自决理论。

为了落实少数民族当家作主的权利,解决民族地区的发展问题,确立了民族区域自治制度,创新了马克思主义民族自主理论。民族自主作为民族的一项根本权利,是马克思主义处理民族问题的基本原则。中华人民共和国成立后,在实现民族自主的多种形式中,没有照搬苏联“联邦制”的模式,而是把马列主义解决民族问题的基本原则和我国的客观实际相结合,创造性地提出把民族自治和区域自治结合起来的理论,在统一多民族国家内实行民族区域自治制度的主张。多年来我国民族区域自治制度的实践中所表现出来的优越性,已充分证明了马列主义建立统一的多民族大国学说的现实性和科学性,从而为马克思主义解决民族发展问题开辟了新的途径,从理论和实践都极大地丰富了马克思民族发展理论。

二、以经济建设为中心的民族发展理论

从1978年十一届三中全会召开到20世纪90年代初,随着我国进入社会主义建设新时期,中国特色的社会主义事业突飞猛进,以邓小平为核心的第二代中央领导集体把民族发展理论摆到更加突出的位置,1992年春他在南巡讲话中明确提出了“发展才是硬道理”的著名论断,我国的民族工作及时地实现了向经济建设为中心的转移,使具有中国特色的民族发展理论进入一个新的发展阶段。

1.邓小平民族发展理论的核心是促进各民族的共同繁荣。中共十二大报告指出,“民族团结、民族平等和各民族的共同繁荣,对于我们这个多民族的国家来说,是一个关系到国家命运的重大问题。”不仅把我们党和国家解决民族问题的基本原则首次提到“关系国家命运”的高度来认识,并在马克思主义解决国内民族问题的基本原则中增加了“各民族共同繁荣”这个新内容,使各民族的共同繁荣与民族平等、民族团结构成了一个有机的整体,成为这一时期民族发展理论中一个完整的、科学的重大原则,进一步丰富了马克思民族发展理论。

“先富带动后富,实现共同富裕。”邓小复强调:“贫穷不是社会主义,社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。”但他又认为:在我国这样一个多民族地区、差异大的贫穷国家,实现共同富裕只能是一个渐进的、长期的历史进程。他说:“走社会主义道路,就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样提出来的:一部分地区有条件先发展起来,一部分地区发展慢点,先发展起来的地区带动后发展的地区,最终达到共同富裕。” “这是一个大政策,一个能够影响和带动整个国民经济的政策”。

2.“两个大局”的战略思想解决民族地区和发达地区间的差距。随着改革开放步伐的加快,少数民族地区和东部沿海地区的差距正逐步扩大,依据我国的基本国情,邓小平创造性地提出了“两个大局”的战略思想,作为解决少数民族地区和发达地区差距的方针。他说:“沿海地区要加快对外开放,使这个拥有两亿人口的广大地带较快地发展起来,从而带动内地更好地发展,这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来,发展到一定时候,又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展,这也是一个大局。那时候沿海也要服从这个大局。” “在本世纪末达到小康水平的时候,就要提出和解决这个问题,到那个时候,发达地区要继续发展,并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区……就全国范围来说,我们一定能够逐步顺利解决沿海同内地贫富差距的问题”,最终实现全国各民族共同富裕的目标。

3.深化和发展了民族区域自治理论。坚持民族区域自治制度是邓小平民族发展理论的重要原则。邓小平认为“解决民族问题,中国采取的不是民族共和国联邦的制度,而是民族区域自治制度,我们认为这个制度比较好,适合中国的情况,我们有很多优越的东西,这是我们社会制度的优势,不能放弃。”总结我国的经验和国外的教训后,他提出要真正实行民族区域自治而不是形式上的自治,民族区域自治的核心是保障少数民族人民当家作主的权利。早在建国初期,邓小平就指出:“不把经济搞好,那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里面得到些好处,一系列的经济问题不解决,就会出乱子。”充分奠定了经济发展对保障少数民族政治发展的重要性。

三、全面协调的民族发展理论

改革开放以后,民族地区的发展取得了举世瞩目的成就,但也面临着与发达地区差距扩大、生态环境恶化、社会文化事业发展滞后等诸多问题。在这一背景下,党和政府在深刻反思民族地区传统发展战略和把握当展主题思想的基础上,从20世纪90年代初开始,提出了关于民族发展问题的许多新思想,逐步形成了“全面协调发展理论”。“以人为本”成为新时期我国民族发展理论的主导思想,并把各族人民的安乐幸福作为发展的终极目标。

1.把发展引入民族问题的概念。在1992年中央民族工作会议上的讲话中对什么是民族问题作了科学的阐述:“民族问题既包括民族自身的发展,又包括民族之间、民族与阶级、国家等方面的关系。”这一科学的阐述,把发展范畴引入民族问题,并把民族自身的发展问题列在民族问题的首位。这是对民族发展理论的一个重大突破,也是对马克思主义民族发展理论的新贡献。这对正确观察和研究当代中国的民族发展问题,正确观察和研究现阶段各民族发展中存在的各种困难和矛盾,制定正确的政策和措施,提供了坚实的理论基础。在中央民族工作会议上,还从社会主义的初级阶段我国社会的主要矛盾出发,指出了“现阶段,我国的民族问题,比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化的发展。”并在这一科学判断的基础上进一步明确指出:“在新的历史时期,搞好民族工作,增强民族团结的核心问题,就是要积极创造条件,加快发展少数民族和民族地区的经济文化等各项事业,促进各民族的共同繁荣。”党的十六大后,在2005年中央民族工作会议暨第四次全国民族团结进步表彰大会上又进一步指出:“发展是党执政兴国的第一要务,是解决中国所有问题的关键,也是解决民族地区困难和问题的关键。加快少数民族和民族地区经济社会发展,是各族群众的迫切要求,也是现阶段解决民族问题的根本途径,必须提到更加突出的战略位置。”

2.把民族区域自治制度确立为我国的基本政治制度。在十五大报告中把民族区域自治制度与全国人民代表大会制度,以及共产党领导的多党合作、政治协商制度一道,确立为我国的三项基本政治制度。新修订的《民族区域自治法》也正式从法律上把民族区域自治制度确立为我国的基本政治制度,成为带根本性、全局性、稳定性和长期性的制度。《民族区域自治法》所建立的民族法律体系和监督机制,是完善我国民族区域自治制度的法律保障。

3.实施西部大开发战略,促进区域经济协调发展。实施西部大开发战略是根据我国现阶段发展水平,坚持邓小平的区域发展理论,果断提出的重大历史性决策。在全国第二步发展战略目标基本实现的情况下,党中央号召把加快西部经济社会发展同保持社会政治稳定、加强民族团结结合起来,同实现全国第三步发展战略目标结合起来。在1999年召开的中央扶贫工作会议上,说:“现在,加快中西部地区发展步伐的条件已经具备,时机已经成熟。在继续加快东部沿海地区发展的同时,必须不失时机地加快中西部地区的发展。”“要把西部开发作为一项重大的战略任务摆到更加突出的位置。”加快开发西部地区,在现在时机成熟的情况下,对于缩小地区差距,发展民族地区经济,实现全国经济社会的协调发展,最终达到全体人民的共同富裕,有伟大的现实意义和长远意义。这就为少数民族和民族地区加快发展创造了重要的历史机遇和有利条件,有利于增强西部地区的经济实力,缩小地区经济差距,协调区域经济发展。

4.共同团结奋斗、共同繁荣发展作为新世纪新阶段民族工作的主题。在全国政协十届一次会议少数民族界委员联席会议上的讲话明确提出:“共同团结奋斗,共同繁荣发展是新世纪新阶段民族工作的主题。”这是我们党在总结古今中外处理民族发展问题正反两个方面经验教训得出的科学结论,也是对我国以往民族发展问题的经验总结。“两个共同”的思想,在我们党各个历史时期都提出过并坚持付诸实践。但如此强调“两个共同”,并将其融会贯通起来,有机统一起来,作为民族工作的时代主题,则是第三代中央领导集体对我国民族发展理论的创造性运用和发展。“两个共同”的思想,既强调了各族人民群众的主体地位,体现了党中央以人为本的执政理念,又把各族人民群众共享发展成果作为奋斗目标,体现了党和国家全心全意为少数民族群众谋利益的宗旨和中国特色社会主义民族关系平等、团结、互助与和谐的本质要求。“两个共同”是马克思主义民族理论的核心体现,“两个共同”是中国共产党对马克思主义民族理论的发展创新。在当代中国,坚持“两个共同”的主题,就是在民族工作中坚持科学发展观;抓住了这一主题,就抓住了新形势下正确处理民族问题、做好民族工作的根本,就能在全面建设小康社会的伟大进程中不断开创民族团结进步事业的新局面。

中华民族历史悠久,民族众多,如何使中华民族跻身于世界民族之林,如何加快国内少数民族和民族地区以及整个社会的协调发展,始终是党和政府需要重视和探索的问题。思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和“两个共同”关于民族发展的论述一脉相承,又达到了新的高度。我们党的三代领导集体和以为总书记的新一届中央领导集体对民族发展理论的探索与实践是对马克思主义民族理论的继承和发展,是对马克思主义民族理论的宝贵贡献。对我国在世界上实现和平崛起,最终实现整个中华民族的振兴和共同富裕,有着巨大的指导意义。

参考文献:

[1] 文集,第6卷.人民出版社,1999.

[2] 邓小平文选,第1-3卷.人民出版社,1993.

[3] .加强各民族大团结,为建设有中国特色的社会主义携手前进.民族出版社,2002.

[4] 金炳镐.民族理论通论.中央民族大学出版社,2007.

[5] 马戎.民族与社会发展.民族出版社,2001.

[6] 宋涛.马克思主义民族发展理论在当代中国的实践与创新.桂海论丛,2008,(6).

[7] 李德洙.牢牢把握民族工作的时代主题.学习时报,2004-03-15.

(作者单位:青海民族大学政治学院)

反思中国民族区域自治论文范文第3篇：制度安排与实践运作

[摘要]自治机关要素的关键问题，是自治机关的人员组成原则。干部民族化是自治机关民族化的核心和关键，是政治民主和社会公平价值的体现。新时期新阶段。对干部民族化现实运作的近距离观察，是为了分析现行制度不良运作的原因和影响因素，以便做出更好更符合理性的制度设计。以期为干部民族化的有效运作提供切实可行的路径选择。

[关键词]自治机关；干部民族化；制度安排；实践运作

[作者]程守艳，贵州广播电视大学讲师、中山大学博士生。贵阳。550004

[中图分类号]C95　[文献标识码]A　[文章编号]1004－454X(2010)04－0042－005

自治机关民族化是民族区域自治的重要标志，即自治机关的产生及其工作都必须充分反映自治民族的特点，包括民族干部、民族语言文字和民族形式三个主要方面。其中，干部民族化是自治机关民族化的核心和关键，是民族语言文字、民族形式的载体。干部民族化在我国已经存在了大半个世纪，在长期的政治实践过程中，干部民族化是如何运作的，又经历了怎样的变迁?这需要我们回到历史场景中作一番探索与复原，勾画出这一制度在历史上运行的兴衰轨迹。本文拟研究场景在当下，对干部民族化现实运作的近距离观察，是为了分析现行制度运作不良的原因和影响因素。

一、制度安排：干部民族化相关制度的文本说明

自治机关要素的关键问题，是自治机关的人员组成原则。所以，自治机关干部民族化在《中华人民共和国民族区域自治法》中有明确规定。《民族区域自治法》第17条做出了具体规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员”。第18条规定：“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”从干部民族化相关制度的文本可看出，在民族自治地方政府人员的组成问题上，民族自治地方的人民政府是民族自治地方的人民代表大会的执行机关，是一级地方国家行政机关，必须实行行政首长负责制。民族自治地方人民政府的行政首长，之所以必须由实行区域自治的民族的公民担任，这一点也正是民族区域自治制度的重要体现和主要标志。

二、实践运作：从干部民族化的日常运作看正式规则落实的“偏离”

理论上，民族自治地方干部民族化是政治民主的主要形式，制度设立的初衷是为了让少数民族直接参与国家政权过程。少数民族干部进自治机关，对做好少数民族地区工作、解决民族问题、处理民族关系、促进民族地区的发展有着不可替代的作用。从对贵州省z布依族苗族自治县的调研情况看，自治县县直机关干部民族化还是落实到位，主体民族如布依族在机关及职能部门任职的干部数量较多。但通过对干部民族化实施现状的近距离观察，笔者发现，在政治实践过程中干部民族化的功能和作用发生“变异”，正式规则落实出现了“偏离”。

1、公务员制度――对干部民族化的考量

国家推行公务员制度后，进入公务员队伍有一定的条件，而且要经过考试、公平竞争后择优录用。过去那种从少数民族退伍军人、大中专毕业生录用干部，从工人农民中招干转干的路子基本走不通了。这对少数民族非常不利，也是一种挑战，因为无论在学历、知识、素质和其它条件方面少数民族都不处于优势，使得少数民族难以进入政权机关。尽管《公务员法》也规定了一些针对少数民族考生的优惠条件，但在凡进必考原则下，一些少数民族成员由于自身素质低下等因素，使得他们在与汉族竞争过程中仍处于劣势，他们进入公务员队伍的可能性会更小，少数民族干部占干部总数的比例就更小。这也是现在少数民族干部在选拔使用方面一个现实的、不可回避的问题，这是否会对自治机关民族化产生影响?表面看来，我们的体制吸纳能力似乎在减弱。

2、干部民族化难以形成公民身份认同――谁是真正的少数民族?

民族自治地方自治机关的组成具有内在的规定性。如上《民族区域自治法》第17条所述，从文本看出，少数民族尤其是实行区域自治的少数民族在干部任用上具有优先性，体现了少数民族干部的标志作用、桥梁作用和骨干作用。但现实中，一些少数民族干部却打着“主体民族”的旗号操纵族群情感，为自己捞取政治资本。干部民族化不再是政治民主的体现，而往往成为实现少数民族精英个人主观臆断的“帮凶”和实现个人升迁的“捷径”。特别是干部民族化中的族别限制加大了民族地区干部选拔难度，一些德才兼备的汉族成员或其他非主体民族成员在干部选拔中处于劣势，以至于出现有些汉族干部为了个人升迁而“更改民族成分”的现象，导致干部民族化难以形成公民身份认同。少数民族干部的“优越”与汉族干部的“不满”，干部民族化如何走出“两不讨好”的境地?

3、干部民族化仅仅是自治主体干部民族化吗?――“自治”抑或是“共治”?

少数民族干部是各少数民族人民充分行使平等权利和自治权利，实现当家作主的重要标志。笔者在对贵州z布依族苗族自治县的调研中发现，主体民族、汉族和非主体民族间的政治代表性并不一样，布依族很强势，苗族虽然也是主体民族但还是逊色许多，可以从两个民族举办民族节日活动中政府调拨经费的数目、重视程度等方面看出。其它非自治主体民族在政治代表性方面也很小。考虑到少数民族的特殊性，尽管《选举法》规定了一系列合理差别对待的内容，但对很多非自治主体少数民族来说，由于人口数量过小，人口分布较为分散，他们在各领域各方面的代表人物也就相应少了很多。根据国家法律法规，他们无法选出自己本民族的代表，在政治参与上处于尴尬境地。特别是一些少数民族由于人口少，根据相关法律法规产生不出自己的代表，这部分人的利益该由谁来维护呢?

4、党政矛盾――干部民族化潜伏的“党性”与“族性”之争

少数民族干部是党和政府联系各少数民族群众的桥梁，是贯彻党的路线、方针、政策的强有力的组织保证，干部民族化政策正是这一优越性的体现。我国宪法就规定：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”《民族区域自治法》第二章第15条也规定“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府”。从文本可以看出，自治县中县长是法定的有族别限制，必须是民族化，而对县委书记则没有硬性规定，这其中就潜伏着“党性”与“族性”之争。例如，在政治实践中，当县长是少数民族而县委书记是汉族时，县长会利用族群意识来对抗县委书记，尤其是当上级行政领导也是本族群干部时，县长更是往往在工作上越过书记而直接对上级行政领导负责，无形中加剧了党政矛盾。

5、民族干部培养和成长的连续性――干部民族化仅是自治机关干部民族化吗?

目前，民族自治地方干部民族化几乎仅在自治机关有所表现，而所属的下一级政权机关在干部民族化方面没有法律要求，特别是乡镇、办事处、村民委员会一级少数民族干部的数量少、素质低、来源不畅、渠道不通，这样会使民族干部的培养和成长在连续性方面有所缺陷。笔者对贵州z

布依族苗族自治县Y乡等3个乡镇党委、政府及相关职能部门领导班子及干部的民族成分进行分析，发现其民族化并不是必然，这似乎在一定程度上说明了自治县所谓的干部民族化还只是县级机关的干部民族化。在所调查该自治县所属的一些乡镇，有的乡镇少数民族人口所占比例很高(如Y乡总人口为3465人，布依族为3462人，所占比例达99.91％)，但在干部民族化方面却没有法律要求，这样的乡镇数量很多。可见，我们的制度设计存有不完善之处。

三、“干部民族化变异”的实质与原因

通过对于部民族化实际运行情况的初步观察，笔者发现干部民族化在政治实践中出现了悖论：一个民主制度的实施却导致了“反”民主和不公平的结果。这一观察发现令人深思，是制度设置本身存在“固有缺陷”，还是实施制度的过程出现了曲解变异?究竟是什么因素影响了干部民族化的运作?这需要我们回到政治实践中，进行一番经验的观察和深入实践层面的研究，这样才能把握问题的核心发现具体制度背后的运作逻辑。

1、制度设计上的“固有缺陷”

制度设计存在的缺陷导致正式规则本身不能实现其价值预设。干部民族化的民主价值要求干部应具备代表的广泛性，能够充分表达各阶层的声音。但文本规定(如族别限制)实际上把更广泛的非主体民族和汉族公民排斥在政治权力范围之外，最终导致能够选任成为自治地方干部尤其是领导干部的仅是部分“准族群化”的公民代表且具有较高的族群意识，这有悖于最基本的民主要求。此外，当少数民族干部按照制度安排通过层层官僚式的选任程序得以任命，并长期浸淫在干部民族化、官僚化的考核和管理模式之中，就使得少数民族干部和干部制度都沾染上了“民族化”气息。这种由于制度的“固有缺陷”而产生的种种弊端，已经成为民族自治地方干部体制内部难以克服的硬伤。

2、党政结构内的“体制弊端”

现行党政结构内的弊端和一些制度间的冲突，也削弱了干部民族化的运行效果。长期以来在党政结构中往往围绕“管人”与“管事”出现的党政不分，以党代政的现象还存在。例如，在民族自治县，根据法律规定，县长民族化而未硬性规定书记民族化，使得在具体事务中，凸显行政领导的权力和代表性，不仅是“管事”而且还由于族群意识的力量使得行政领导在“管人”方面更具权威性，这与体制内长期形成的党管干部、党管一切的惯性并存，无形中加深了党政矛盾。

3、运行环节中的“利益”干扰

从实证观察中可知，在干部民族化的实际运作中，民族化的政治民主价值和社会公平价值都不能得到良好的体现，出现这一现象的原因是由于在政治实践操作过程中逐利因素的驱动所致。在既得利益驱动下，他们不仅不会放弃这些“特权”，还可能为了争取更多的优惠而强化族群认同。其结果是，强大的国家话语体系正在改变着少数民族的认同观念，以原生性客观文化要素为纽带的情感正被国家话语体系的影响所取代，民族身份成为一个不可丢弃的身份标志，无形中从“他者”的角度加强了对少数民族成员的区分，扭曲了制度的运作模式和少数民族干部的行为逻辑。这种“利益”因素的干扰同时存在于政府和少数民族干部两方。政府追求更低的行政成本以达到国家整合，而少数民族干部则获得“政治关系资源”，两者共同维持了干部民族化的现状。

4、公民政治文化的缺失

根植于我国传统文化的各种非正式规则影响着干部民族化的运作，并对正式规则的实施起到阻碍作用。在文化层面，我国传统政治文化中缺乏“公民意识”，因此形成了与干部民族化“不兼容”的非正式规则，影响了干部民族化政策的运作。我们在少数民族干部的日常工作中尤其是提拔选举中可以看到，少数民族群众对于部素质能力以及选举过程的公正性并不真正关心，而是片面认为只要是本族群的人就行。而出于权威崇拜和依赖心理，大都是对所谓的“本族群代表”的意见简单加以赞同和附和，即使在发现有疑问的地方也一般不会追问下去。民族机关民族化这种制度化安排，使得一些少数民族身份在某些领域成为一种可资利用的利益资源，而为了利用这种资源，少数民族精英需要强化族群认同，突显族群身份，这些做法的实际后果是使一些可能已经模糊的族群社会边界重新清晰起来，结果是这种政治文化的烙印禁锢了个人“主体意识”的发展，也不利于干部民族化的运行。

四、我国民族自治地方干部民族化的出路

针对干部民族化存在的问题，笔者认为应从制度、文化等方面对我国民族自治地方干部民族化政策实施中的“走样”予以改进和完善。

1、正式规则的改进

《民族区域自治法》第二章第16条规定：“民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表”。笔者认为，首先从制度文本来看，“应当”、“适当名额的代表”等提法虽然具有弹性和灵活性，但往往因缺乏具体规定，使得很多非自治主体少数民族权利很难得到保障。同时，《民族区域自治法》是一部基本法，实践证明，没有多种法律法规与之相配套，自治法的各项原则规定很难落到实处。仅有国务院《实施(民族区域自治法)若干规定》和省级的规定也是不够的，必须加快各民族自治地方的自治条例、各种单行条例和行政法规的制定和实施工作，其目的是为了保证《民族区域自治法》关于少数民族权益保障的各项规定能够变得更加具体化，更具可操作性，而不是被当成一种“摆设”。

2、干部选拔：择优与族别相结合

自治机关民族化尤其是领导干部民族化无形中增设了族别限制，加大了干部选拔的难度。因此，应从能力、素质等各方面进行考虑，体现公平原则。要按照《自治法》规定：“民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾”。大量选拔任用非自治主体少数民族干部，领导干部中配置一定比例的非自治主体少数民族干部。在这种制度安排下，非自治主体少数民族将自身的利益要求通过本民族精英传达到国家政治体系之中。这将有利于形成政治参与的有效程序和机制，有利于非自治主体少数民族意见、愿望、要求和利益的充分表达。这要比分散的个人行为更易达到目的，而且以代表的形式，在体制内通过谈判和沟通解决利益冲突，也有助于政治体系的稳定发展。此外，对少数民族干部，特别是主体民族干部选拔任用方面的优惠政策，应从“族别化”向“区域化”不断过渡，这样有助于社会公平的实现，真正体现干部民族化的价值所在，最终达到国家的整合。

3、化解“体制弊端”和“利益”因素的干扰

我国政治权力的运行主要是党政关系的运行，各种政治关系和政治现象实际上都包含着党政关系的因素。反思我国民族自治地方在干部民族化问题的历史和实践，化解“体制弊端”，推进党政关系科学化、民主化和法治化是解决干部民族化在实践运作中“走样”的源头所在。为此，在坚持民主集中制，坚持党对国家政权的领导地位的前提下，推进党政职能分开，创建新型的党政关系。针对在利益的驱动下，干部民族化有可能沦为利益交换的筹码，进而背离民主和公正的价值预设这一问题，应加大对权力的监督，从制度源头杜绝在干部民族化这一光环下的权钱交易，使干部民族化能真正体现政治民主和社会公正的价值。

4、培育制度文化土壤

有了好的制度形式，还需要又好的制度环境对其落实予以保障。从本文分析可以看出，造成干部民族化在实践运行中偏离和走样的原因，大都因为各种非正式规则的存在。笔者认为，除了积极开展公民独立意识的教育和宣传，培养少数民族群众所需独立性还需要通过构建新的制度环境和政治话语来逐步实现。有学者指出，中国未来的目标是公民化的国家，在未来的某一时期，中国所有民族的民族(族群)认同都将让位给公民和国家认同。比如对少数民族来说，他们是从公民的角度理解中国人的内涵，从而在国家认同上达成一致，还是从各自民族身份和利益的角度理解中国人的内涵，并试图将民族认同置于公民认同之上?这就要引导少数民族实现政治社会化。具体来说，从政治文化层面上来看，一方面要在少数民族群众中逐步形成对国家统一政治权威的认同心理氛围，另一方面要提高各民族之间政治信任心理和政治宽容心理，逐步建立起开放的政治生活方式，消除在一定程度上存在的政治封闭状况，实现向“公民文化”的转变。

总之，干部民族化作为党在民族地区的干部政策，也是民族区域自治制度实现的一种重要形式，对国家稳定、民族团结都起到很大作用。干部民族化政策并不解决民族自治地方的一切问题。在未来，通过对制度的改进和完善，干部民族化的政治价值和社会价值有可以得到实现和加强，最终实现我国经济、文化和政治上的全面繁荣。

反思中国民族区域自治论文范文第4篇：自治区自治条例出台阻滞的法律经济学分析

[摘要]我国的五大自治区至今尚未出台各自的自治区自治条例。其原因是多方面的，但中央政府与自治区权力划分模式中存在的问题是最主要的原因，应当设法加以解决。立法环境中存在的问题一是自治区自治条例的立法时机不成熟，二是有关部门对民族立法的重要性认识不足。另外，自治区自治条例(草案)也存在立法悖论和立法质量等自身原因。

[关键词]自治区自治条例；民族立法；法律经济学

[作者]陈正华，天津工业大学文法学院讲师。天津，300160

[中图分类号]D633.2　[文献标识码]A　[文章编号]1004-454x(2008)01-0015-009

一、制定自治条例的艰难历程

从总体上来看，我国的五大自治区即广西、新疆、宁夏、内蒙古和至今尚未出台各自的自治区自治条例，这不能不说是我国民族立法的一大缺憾。下面以广西壮族自治区为例介绍一下制定自治条例的艰难历程：

从1957年广西筹备成立壮族自治区期间起草《广西壮族自治区自治条例(草案)》算起，《广西壮族自治区自治条例》已经修改了19稿，至今未获通过。其间可以分为四个阶段：

第一阶段：从1957年自治区筹备成立到1978年党的十一届三中全会以前。1957年自治区筹备成立期间起草了《广西壮族自治区自治条例(草案)》，但是，随着反右斗争的扩大化，有一部分干部特别是少数民族干部被打成“地方民族主义分子”，民族区域自治建设受到了“左”的思想的严重干扰。这一阶段，广西壮族自治区自治条例的制定工作未能开展。

第二阶段：1978年党的十一届三中全会到1984年民族区域自治法颁布以前。这一阶段，随着思想战线的拨乱反正，民族区域自治立法工作取得了进展。1982年修改的宪法恢复了1954年宪法作出的民族自治地方的人民代表大会“有权依照当地民族政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例”的规定。1980年10月，广西壮族自治区人大常委会决定组织力量进行自治条例的制定工作，后因修改宪法和新制定的民族区域自治法尚未公布实施而停止。

第三阶段：从1984年10月到1991年12月。1984年10月1日颁布实施民族区域自治法，标志着我国民族区域自治制度进入了法制化的阶段。从1984年开始，自治区又组织力量开始自治区自治条例的起草工作。经过几年深入各有关地、市、县(自治县)进行调查，广泛征求各方面意见，反复进行研究修改，几易其稿，于1987年3月形成了自治区自治条例草案第13稿，并报中央。中央办公厅将此草案批转全国人大民委征求国务院有关部门的意见。应该指出的是，这一阶段广西区自治条例的制定工作，主要是在计划经济的思想指导下进行的，条例草案对自治机关自治权大体上是按计划经济体制的要求去规范的。

第四阶段：1992年到现在。1992年2月发表了邓小平南巡重要讲话，接着于当年召开了党的十四大，提出了建立社会主义市场经济体制，并于1993年11月在党的十四届三中全会上作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。1993年7月，自治区人大召开立法工作座谈会，研究了进一步开展自治区自治条例起草工作的问题，并于次月成立了自治条例起草工作领导小组，下设办公室，负责具体工作，经过调查研究和反复讨论，于当年10月完成了自治条例草案第19稿(讨论稿)。这一阶段的起草工作，是在社会主义市场经济理论的指导下进行的。

二、我国中央政府与自治区权力划分中存在的问题

(一)自治区自治条例至今尚未通过的最主要原因

自治区自治条例至今尚未通过的原因有很多，但是正如在若干矛盾中总是存在一个主要矛盾一样，尚未通过的原因中肯定也有一个原因是主要原因。笔者认为，中央政府与自治区权力划分模式中存在的问题是自治区自治条例至今尚未通过的最主要原因。

有学者认为：“根据我国现行的立法批准制度，五个自治区的自治条例必须报全国人大常委会批准，而全国人大常委会仅有法律上的批准权，真正的批准权则在中央一些职能部门，特别是经济管理部门。因为大量有关中央与地方在经济权益上的划分都需要经过这些部门同意。而我国多年来在中央与地方其中包括中央与民族自治地方之间的经济权限一直未能作出界定(中央与民族自治地方之间未作出界定的主要表现是国务院及其有关部门至今未制定出民族区域自治法实施细则)，在这种情况下制定自治区自治条例，显然是十分困难的。”以1991年呈报的《广西壮族自治区自治条例(草案)》第18稿为例，由全国人大送国务院各部委征求意见，只有几部委同意或基本同意(其中司法部“无任何意见”，农业部“没有原则性意见”，商业部、水利部、地矿部、国家教委、科委基本同意并建议作些补充)，其余部委分别提出了6～13条否定性意见，特别是对涉及部委自身利益的有关条款，大都持否定态度。有的认为“审批权，不写为宜”，有的认为“根据某某暂行条例办”，个别的借“与我部门有关政策相冲突”而全盘否定，甚至将草案斥之为“广西要价太高。”由于这些部门的否定，最终《广西壮族自治区自治条例(草案)》未获得通过。

对此，有的学者认为：“各自治区自治条例属于综合性法规，内容涉及到方方面面，特别在规定自治权属于经济这一块的内容，都要涉及到国务院有关部委放权让利的事，很难取得这些部委同意，做好这方面的协调工作难度极大。凡自治条例中规定的这些内容的条款，如果得不到有关部委认司，即使定下来了也行不通。所以这方面的协调工作不容易做通，就自然构成了自治条例不可能早日出台的最大难关。”有的学者认为：“中央一些职能部门对民族地区的特殊性认识不足，对宪法、自治法赋予民族自治地方的自治权和自采取漠视的态度，与民族自治地方在权益上意见不一致，是制定自治区自治条例面临的又一个困难。”还有的学者认为：“在自治条例的起草过程中，不司避免地会碰上一个十分棘手的难题，这就是关于中央和民族自治地方在一些事权上的划分，即中央统一权利与民族自治地方自治权利的界限问题，也就是哪些事权是由中央政府行使，哪些事权是由民族自治地方自治机关行使。这不仅是广西，而且也是其他自治区在起草自治条例时遇到的一个带有共同性的问题。的确，中央与民族自治地方在权利问题上的划分，是一个判断民族区域自治制度能否真正实施、自治机关能否真正行使自治权的标准，是判断民族自治地方宪法权利和民族区域自治法规定的自治权利能否保障的标准。”在这些学者的意见中，应当说不乏真知灼见，对现实问题也有一定的解释力。

(二)对中央与自治区分权问题的分析

1　中央与地方进行权力划分，实质上是资源的分配或者再分配。而资源的分配或者再分配问题可以使用经济学方法进行分析。“公共选择是一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策的过程中产生的。”实际上，经济学研究的几大理论前提之一就是资源具有稀缺性。我们生活在一个资源稀缺的世界，大多数资源并不是无限供给的。具体到本

问题，我们可以看出，以广西自治区为代表的各大自治区之所以费尽心力制定十几稿的自治条例草案，其目的归结为一点，那就是争取权力。那么，为什么这种权力需要去争取呢?归根结底是因为这种权力具有稀缺性，如果没有稀缺性就没有必要去争取了。

2　不管是中央政府还是地方政府，在体制允许的范围内，官员追求的目标总是权力最大化和责任最小化。其实，从公共选择的角度来看，在很多时候不应当仅仅把政府看成一个主体，而是把它看成是若干官员的集合体，这些官员的追求从经济学角度来说和理性的经济人并没有什么两样。丹尼斯’缪勒就认为：“像经济学一样，公共选择的基本行为假定是：人是一个自私的、理性的、效用最大化者。”理查德。A・波斯纳也认为：“尽管经济学研究的传统题目的确是市场中个体和组织的行为，但是，只要对经济学家研究市场的基本分析工具稍加反思，就表明更宽泛地运用经济学是可能的。他们的工具就是这样一个假定，即人们都是自己满足度的理性最大化者。”⑨在政治市场中，权力可以带来很多正式或非正式的利益，因此对官员来说是正的收益；而责任则意味着可能的风险或损失，因此对官员来说是负的收益(或者称为成本)。因此，作为理性的经济人，官员总是希望自己的权力越大越好，而责任越小越好。一方面，从《广西壮族自治区自治条例(草案)》的各个版本来看，该条例的主要内容在于为广西地方政府争取更大的权力，而在文本当中很少找到要使广西地方政府承担相应责任的条款。另一方面，对于国务院各部委来说，总是希望保留手中的权力而不愿下放，而认可《广西壮族自治区自治条例(草案)》不但意味着权力减少，随着自身权力控制范围的缩小，还意味着风险的增大，因此国务院有的部委对《广西壮族自治区自治条例(草案)》持否定意见也就不难理解了。

3　目前的中央政府与自治区权力划分模式中存在着一定的问题。首先，中央政府与自治区的权力划分缺乏法制化。从美国、英国、法国、德国等发达国家的情况可以看出，中央与地方的权力划分是一个国家政治经济生活中的大事，它们都是通过宪法和法律来规制的，哪些权力属于中央，哪些权力属于地方，都有明确的规定。这样，各方政治力量的行为就容易做到规范化，博弈的负作用也就比较容易控制。另外，中央与地方权力划分的法制化可以减小人治的弊端。这样，分权模式就不容易受到领导人更替、施政重点改变等因素的左右，具有较强的稳定性。反观我国，只有少数法律规范来调整中央政府与自治区权力划分，缺乏明确性和稳定性。

4　中央政府与自治区的权力划分并未充分考虑自治区的民族特色，对维护和落实自治区的自治权不利。民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，宪法和民族区域自治法赋予了民族自治地方机关若干自治权。如果转换一下语境，从中央与地方分权的角度来看，我们容易得出一个结论：自治区的权力应该比一般同级行政区域(即省和直辖市)大，中央赋予自治区的权力应该相对较多，这样才符合宪法和民族区域自治法的立法意图和思维逻辑。然而，现实情况似乎并不严格符合这点。事实上，宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方机关的若干自治权落实情况并不理想。

5　中央政府与自治区的权力划分缺乏合理的博弈机制和协商机制。一个大国的中央与地方的权力划分是十分重要而复杂的，需要有良好的机制来进行确认和调整，使其在时代的潮流中不断处于动态均衡的位置。质而言之，中央和地方作为博弈的两个主体，应当在良性的博弈机制下进行博弈，在适当的协商机制下进行协商，共同确定中央政府与自治区的权力划分。有的学者认为：“要求某一个中央职能部门给占全国人口少数的民族自治地方作出放权让利的承诺，其难度是不言而喻的。”在现实当中，部分职能部门单方面就可以否决掉《自治区自治条例》，容易受到部门利益的影响，容易受到“人治”因素的左右，是不利于中央与自治区关系的发展的。大卫・D・弗里德曼认为：“人们应当通过其所建立起来的激励机制和他们在回应此种激励时改变其行为所产生的结果来判断法律规则。”目前的中央政府与自治区的权力划分法律机制没有构建一种适当的激励模式。

三、报批制度设计中存在的问题

(一)自治区自治条例的报批制度

《宪法》第116条和《民族区域自治法》第19条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”这是各大自治区制定自治条例的宪法和法律依据，为制定自治条例提供了法律保障。但是，《宪法》第116条和《民族区域自治法》第19条同时又规定：“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”这就形成了自治区自治条例的报批制度。

对于报批制度，学者们有不同的看法。全国人大办公厅研究室主任程湘清同志在论述人大监督工作时就讲：“法律监督主要是事后监督，即发现了违法行为才进行监督……当然监督也不排除个别事前进行的情形，如民族自治地方人民代表大会制定的自治条例和单行条例，须报上一级人大常委会批准后才能生效，就是事前监督。”有的学者认为：“民族区域自治地方的自治机关制定自治法规的权力，是自治机关依法享有的一种自治权。自治机关的这种自治权是真实的、完整的，是我国各民族一律平等的体现，是在统一国家内各少数民族当家做主、行使自己管理本民族内部事务权利的体现。应当着重指出，自治机关是依法制定自治法规，而不是‘拟定’自治法规。因此，‘半个立法权’的说法是不准确的，也是不郑重的。”这些看法认为报批制度是合理的事前监督机制，持肯定的态度。

有的学者则认为：“既然宪法和有关法律规定了自治地方的人大可以制定自治条例和单行条例，那么，究竟何谓制定?自治地方的人大表决通过后该法案还不能生效，又如何称之为制定?独立的制定权意味着能够独立地完成制定的全过程，排除了须经别的机关批准法案才成为法的程序，因此。从在制定权后再设置一批准权的角度出发，自治机关并不享有独立的立法权……民族自治地方制定自治条例和单行条例的权力，是一种‘半立法权’和‘草案起草权’，在一定程度上影响了这种立法的质量和积极性。”有的学者认为：“与非自治地方相比，自治区是否存在‘立法权旁落’现象?设‘批准’程序的客观结果，是使自治条例的立法活动演变成‘中央与地方共同立法，且关键权在中央’的格局。因此有人说少数民族‘当家而不作主’。这很难不使人们对立法本意中民族立法自治权应有的自治功能、自主性和灵活性产生疑问。总之，‘批准’程序的设立，使立法原意中的民族立法自治权的自治和自主功能打了折扣，与《宪法》本身主张的尊重和保障民族自治地方自主管理本民族内部事务权利的精神相悖。这恐怕是我国中央立法思维中的非逻辑性因素的首要表现。”还有学者从批准时机上提出看法：“自治区的自治条例由自治区人大常委会提出，区人民代表大会审议通过，报全国人大批准生效。但是全国人民代表大会只有在每年一次的全国人大会议上才能行使职权。而一种法律的批准生效是一件很复杂的事情，不是一次会议就能解决的，那么在全

国人大闭会期间，自治区的自治条例该由谁批准，法律并没有明确规定，这也是我国五大自治区至今没有出台自治条例的原因之一。”这些看法认为报批制度是不合理的，应当加以改进。

笔者认为，对报批制度应当从它的立法环境、立法思想加以分析，把它放在具体的时空环境分析利弊，才能得出严谨的正确的结论。

(二)报批制度的利弊分析

报批制度有以下好处：

1　有利于维护全国法制的统一。中国是一个幅员辽阔，人口众多，各地发展很不均衡，情况千差万别的大国，这是中国的基本国情，在进行立法工作时必须首先考虑这一点。中国又是一个单一制的国家，国家的法制要求统一，这样就造成一个矛盾：要求法制统一，地方的立法就未必能反映各地的实际情况，缺乏地方特色，解决不了实际问题；要求地方的立法反映各地的实际情况，就未必能做到法制统一。自治区自治条例的报批制度，使得全国人大可以对自治区自治条例中与上位法抵触或矛盾的地方(如果存在的话)加以控制，从而维护全国法制的统一。但是，有的学者也提出了不同的意见，认为“这就可能形成一种奇怪现象：越是切实依照当地民族政治、经济和文化特点制定并按法律授权对某些法律具体规定作出了变通的自治条例，就越是难以获得中央立法机关的通过；而越是不尊重和反映当地特点，没有地方民族特色的只片面追求与法律保持绝对一致的自治条例，便越是容易获准。这种结局并非不可能的，因为担负维护法制统一重任的中央立法机关，其心态和价值取向更趋向于‘统一’。”

2　有利于通过监督“把关”机制保证民族立法质量。有的学者认为：“改革开放20年来，我国民族自治地方立法虽然取得了长足的发展，但也存在着立法自治权行使不到位，自治法规体系不配套，民族特点、地方特点不突出，针对性和可操作性不强，立法程序不完善，立法技术落后等问题，使民族自治地方立法远远不能适应民族自治地方社会经济发展的需要。”从实际情况来看，民族自治地方的立法往往存在着照抄上位法、重复表述严重、政治语言泛滥，表达不严谨、观念与内容严重滞后等问题，立法质量不高。报批制度中全国人大通过监督“把关”，可以避免一些立法质量不高的自治条例出台，从而保证民族立法质量。

报批制度有以下弊端：

1　使表决生效权从民族自治地方的立法权中剥离出去。完整的立法权应当包括起草权、审议权、表决生效权、颁布权等权能，而报批制度将表决生效权从自治区制定自治区自治条例的立法权中剥离出去，使得民族自治地方的立法权出现了残缺，因此有的学者认为自治区制定自治区自治条例的立法权是“半个”立法权，这是有一定道理的，并不是什么偏见。从我国的实际情况来看，自治区作为与省、直辖市同级的民族自治地方，根据宪法和民族区域自治法的规定又拥有自治权，立法的权限无疑应当大于省和直辖市，否则自治权中极为重要的立法自治权就难以自圆其说。按照有的学者的说法，认为《宪法》第100条规定：省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会。在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。实际上就形成了一种矛盾的局面，即：立法前提严格的一般地方可以自主地完成立法，制定地方性法规，只需本级地方人大或常委会表决通过即可生效，事先不需征求国务院职能部门意见，事后只报上级备案，且大都只备不查，从未出现过“撤销”的事例。而立法前提相对宽松的民族自治地方却不能够自主地完成立法，除需本级人大表决通过，还需事前征询国务院职能部门意见并获同意，事后报上级人大常委会批准后才能生效，通过程序更为复杂、严格。如果与经济特区的立法权相比，自治地方的立法权更显逊色。

2　影响了自治地方在自治条例立法上的积极性和主动性。从上文所分析的情况来看，报批制度无疑会影响自治地方在立法上的积极性和主动性。以广西自治区为例，其《自治区自治条例》(草案)到目前已经修改到了第19稿仍然未获通过，广西方面在起草、酝酿、修改《自治区自治条例》(草案)上投入了大量的人力物力，凝结了许多专家学者的智慧和辛勤劳动，草案还在自治区获得了通过。但是，《自治区自治条例》(草案)却在中央遭到了否决，这对投入此项工作的广西同志无疑是种打击，以后再要以同样的热情投入就显得比较困难了。

3　造成了立法资源的浪费。自治区自治条例的立法成本是很大的，其中包括调查研究的成本、组织人员起草的成本、对文本进行修改的成本、自治区一级审议通过的成本、报批的成本等等。虽然“在一个复杂的社会，法律规则的变化不太可能只产生收益而不产生成本”，但是从成本――收益的角度来看，还是应当尽量减少立法成本。我国现在还是一个发展中国家，对立法工作应当设法做到立法效益最大化，立法成本最小化，这样才能提高立法效率，增进全社会的福利。报批制度的一次否决，使得在此之前自治区投入的立法资源化为乌有，浪费了宝贵的立法资源。

4　“征询意见”制的问题。在将自治区自治条例的草案提请全国人大批准的时候，实践中却是由国务院职能部门对自治条例草案进行名为“征询意见”实为预先审查的非法定程序，导致自治区自治条例的命运往往掌握在国务院职能部门的手中。此时，全国人大和国务院各部委之间的关系可以看成是委托人――人关系，因此有可能存在逆向选择和道德风险问题。从经济学的角度来看，全国人大之所以要先把《广西壮族自治区自治条例(草案)》交给国务院各部委“征询意见”，实质上是一种分散风险的行为。因为国务院各部委既然审阅了草案，在表态时自然就不能随心所欲，也就承担了一部分的责任。如果用公共选择理论中的委托人――人模型进行分析，我们可以看出此时的全国人大属于委托人，而国务院各部委属于人。逆向选择原本是指那些面临风险机会最多或风险最高的人购买保险的激励最大，在公共选择领域是指委托人不知道应该选择哪个人才是最优选择，不知道如何规定人的职权范围，这里是指全国人大不容易恰如其分地规定国务院各部委的职权范围。道德风险是指人可以通过改变自己的行为来增加自己的利益。

综上所述，笔者认为报批制度弊大于利，应当加以改革。

(三)报批制度的改革

对于报批制度的改革，有的学者提出了自己的方案：“如果将自治条例‘报批’程序改革为‘报备案并予宣告施行’程序，则更为合理稳妥和更体现我国宪制精神。可部分借鉴特别行政区的立法权接受中央监督的模式，具体改为：‘自治区自治条例和单行条例由自治区人民代表大会通过生效，报全国人大常委会备案和限期宣告施行。如果全国人大常委会认为该自治条例和单行条例中有与宪法和法律相抵触的特定情形，可将该条例发回，但不作修改。一经全国人大常委会发回的自治条例和单行条例立即失效。’也就是将原来实行的‘事先审查’制改为‘事后审查’制，既能继续保证中央立法机关对自治条例立法活动进行科学而有效的监督。又使民族自治地方的立法活动能自主完成，从而准确再现我国的宪制精神。”但有的学者认为，这种“报备案并予宣告施行”尽管

与“报批”的提法不同，且更趋于立法监督。但仍有不妥当之处。一是这种“报备案并予宣告施行”仍与一般地方的地方性法规仅报备案即可的程序不一致，造成自治地方人大通过生效的自治条例和单行条例并不能马上公布，事实上仍处于未完全生效的审查阶段。二是若“经全国人大常委会发回的自治条例和单行条例立即失效”，那么，立法监督中的撤销制度岂不是形同虚设?因为根本用不着撤销自治条例和单行条例，只要发回就失效，而且自治地方也不明白究竟哪条哪款中的变通违背了法律，且全国人大常委会也存在专业人员少、开会时间短、要处理的事情多、精力不够的情况，若采取“报备案并予宣告施行”势必加重全国人大常委会的工作量，也不利于对自治条例和单行条例进行认真审查。因此，为根本改变自治条例和单行条例在立法中所处的尴尬局面，完善民族自治地方的立法权，有必要从完善立法监督制度做起，具体构想是：一是在我国现行的‘一元两级多层次’的立法体制下，设立专门的立法监督委员会，由全国人大直接领导，全国人大闭会期间，由全国人大常委会领导，从事专门的立法监督工作。二是从立法上改变现行宪法及法律对自治条例和单行条例通过程序复杂的规定，统一其与地方性法规的制定程序。即：自治条例和单行条例由自治地方的人大或其常委会讨论通过后生效，确保自治地方享有独立、完整的立法权。三是统一撤销制度，即：全国人大常委会既可以撤销地方性法规，又可以撤销自治条例和单行条例。具体作法是：若立法监督委员会对报送备案的自治条例和单行条例审查后发现其中有违反宪法和法律的规定，由立法监督委员会提出书面意见报送全国人大常委会，然后，全国人大常委会决定是否将该自治条例或单行条例予以撤销。若一旦撤销，该自治条例或单行条例就失去效力，不能予以适用。若民族自治地方认为其制定的自治条例或单行条例并未违反法律，可以向全国人大常委会提出书面异议，并由全国人大常委会报全国人大审议后作出最终决定。笔者认为，第二种方案比较符合我国实际，而且能比较彻底地解决报批制度的弊端，应当是一种可行的方案。

四、立法环境中存在的问题

(一)自治区自治条例的立法时机不成熟一 对于一项法律法规来说，其立法时机是极为重要的。时机成熟，立法一般就比较顺利；时机不成熟，立法一般就比较困难。我们回顾自治区自治条例的制定过程，不难发现立法时机不成熟也是自治区自治条例难于出台的一个重要原因。

1　自治区自治条例的核心内容是按照社会主义市场经济体制的要求，结合本自治区的实际情况，在服从国家整体利益的前提下，运用立法手段在发展规划安排、财政税收、金融经贸、文化教育诸多方面，争取国家给予民族自治地方更多的自。然而，从20世纪80年代到90年代，我国一直处于经济体制嬗变之中。譬如，1993年正是我国围绕社会主义市场经济体制的建立，在计划、财政、外贸、金融、投资体制方面陆续出台一系列重大改革措施的时期，改革的广度、深度、力度、难度都是前所未有的。在这种情况下，如何从立法上把落实自治区的自治权利与新的经济运行机制结合起来确实有一定的困难。因此，自1994年以后各自治区把制定自治条例的工作暂时停顿下来，这也是客观经济形势发展使然。

2　从1984～1993年期间，国务院准备制定和出台《(民族区域自治法)实施办法》。因而在这10年间各自治区一边认真地起草和反复修改自己的《自治条例(草案)》，一边热切地期盼着国务院《(民族区域自治法)实施办法》的出台，以便在制定自治区自治条例时有所遵循，尤其是要在《自治条例(草案)》中将民族自治地方自治机关的自治权和上级国家机关的“领导与帮助”这两方面做出比《民族区域自治法》更加具体、明确的规定，还企图在报送《自治条例(草案)》时拿国务院制定的行政法规作筹码与国务院有关部委讨价还价。在各自治区急切的等待观望过程中，国务院的《(民族区域自治法)实施办法》却迟迟没有出台，以至于等了10年之久而毫无结果。到1994年《民族区域自治法》颁布实施10周年之际，又从北京传来全国人大准备将《民族区域自治法》的修改列入第八届全国人大立法规划的消息。各自治区在得到这个信息后暂时搁置自治条例的起草和修改工作，等待着用修正后的《民族区域自治法》来统帅《自治条例(草案)》就成为顺理成章的事情。

3　2001年修改《民族区域自治法》和2005年颁布施行《国务院实施(中华人民共和国民族区域自治法)若干规定》(以下简称《国务院实施规定》)后，自治区自治条例的立法时机才逐渐成熟。在过去相当长的一段时期内，国家没有像今天这样高度重视对民族问题的研究，也没有像今天这样高度重视《民族区域自治法》的贯彻执行，《国务院实施规定》是在2005年5月19日才颁布施行的。实事求是地说，过去只有立法者、有关部门负责人及相关专家学者在极力地关注着自治区自治条例的出台问题，并不像今天这样重视把自治区自治条例的制定问题列入到国家哲学社会科学课题当中去，组织力量攻关研究。由此可见：“经济生活包含着社会的程序，例如市场中的缔约和行政性以及政治性的活动。通过提供基础和干涉程序的运作，法律影响着这些程序。……总之，法律既与社会的程序有关，又被这些程序所塑造。”可以这样说，直到《民族区域自治法》修改和《国务院实施规定》出台后，自治区自治条例的时机因素才全面具备，为顺利出台自治区自治条例打下了良好的基础。

(二)有关部门对民族自治立法的重要性认识不足

这里的“有关部门”，主要是指中央有关职能部门。长期以来，由于受到种种因素的左右，有的职能部门对民族自治立法的重要性认识不足，在实践中出现了民族自治立法“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象。笔者认为主要有以下几个原因：

1　认为民族立法作用不大。《民族区域自治法》出台以来，民族地区制定了不少的自治州和自治县的自治条例和单行条例，民族立法取得了一定的成绩。但是，如果我们把视野放大到全国，就会发现民族立法仍然是一个相对缺乏关注和重视，发展相对滞后的领域。有人认为，民族立法无非就是把《宪法》和《民族区域自治法》的条文变个样子，加上一点自己民族的东西，对民族地区经济和社会发展能够起的促进作用不大。确实，在实践中很多自治州和自治县的自治条例和单行条例存在盲目模仿甚至照搬照抄的现象，但从发展的眼光来看，这种观点肯定是不对的。中国正在发生深刻的法治变革，法律法规对经济和社会发展起到的规范和促进作用越来越明显，而我国的民族地区大多属于法律供给相对匮乏的地区，民族立法对于民族地区的作用肯定会越来越大，越来越强。

2　对民族自治权的尊重程度不够。民族自治权是《宪法》和《民族区域自治法》赋予民族自治机关的特殊的自治权，包括立法权、停止执行权和变通执行权、财政自治权、使用本民族语言文字权、人事自治权、对外贸易自治权、税收优惠自治权等权能。但在实践中，部分自治权特别是停止执行权和变通执行权往往得不到很好的落实，其原因是多方面的，但部分职能部门对民族自治权

的尊重程度不够是主要原因之一。部分职能部门认为民族自治权可有可无，运用自己手中的权力时很少考虑到是否会影响到民族地区的自治权，缺乏对民族自治权这一法定权力的尊重，这就导致了民族自治权在一定程度上的虚化和弱化。

3　“重政策、轻法治”的思想比较严重。中国是一个有长期人治历史的国家，历来缺乏法治传统，特别是领域尤其如此。人治的主要特点之一就是政策的作用和地位往往优于法律，导致许多人存在“重政策、轻法治”的思想。有的学者认为，由于受到长期习惯思想的影响和在执法过程中出现这样那样的问题，反映到立法上来，无疑影响或挫伤了地方民族立法的积极性∞。

五、自治区自治条例(草案)的自身原因

(一)自治区自治条例(草案)的立法悖论

在自治区自治条例的制定过程中，一直有一个比较难于处理的问题，那就是自治区自治条例能否适用于上级机关。这里存在一个两难选择：一方面，落实自治权需要规范上级机关和自治区自治机关两方面的行为：另一方面，从法理上来说，自治区自治条例作为下位法又并不能规定上级机关的权力和义务。这一两难选择可以称为自治区自治条例(草案)的立法悖论。

学者们对此有不同的看法。有学者认为自治条例不仅适用于自治区的范围，而且对上级国家机关也应当有规范作用，上级国家机关有遵守、执行、保证其实施的职责。其理由是：自治条例必须经全国人大常委会批准才能生效，这一程序使自治条例既具有地方性法规性质，又有国家法规的性质，同其他法律一样，一切国家机关，包括国务院及其有关部门在内，都必须遵守。有的学者则认为，中央与民族自治地方在权利上的划分不能由自治条例这种下位法来规定，只能由国家的最高权力机关和立法机关通过国家立法去划分。笔者同意后一种观点。原因很简单，在我国的法律体系中，自治条例的上位法是法律和行政法规，前者的位阶低于后者。如果说自治条例能够调整上级机关的行为，既违背了法理，又颠倒了中央和地方的关系。

在《广西壮族自治区自治条例(草案)》(第19稿)中，突破自治条例的立法权限，规定上级机关的义务的条款比比皆是，这也是其迟迟未获通过的重要原因之一。例如：其第59条规定：“自治区的财政预算支出按国家规定设立百分之五的机动资金和百分之五的预备费，机动资金按照上年决算的正常支出数额、预备费按照当年支出预算数额计算，由中央财政按年度专项核拨。”第60条规定：“由于国家财政体制的变更、国家政策统一调整以及发生重大自然灾害等原因，导致自治区财政发生减收或增支时，由上级国家机关专项补助。”第66条规定：“自治区境内的中央直属企业上缴中央财政及其主管部门的收入，由上级财政部门全额返还自治区，不列入收入基数，由自治区自治机关合理安排使用。”类似的条文还有很多，如第48条、第49条、第50条、第68条、第71条、第75条、第76条、第77条、第78条等，在此不一一列举其内容。这些条文的主旨都是要通过自治条例来规定上级机关的义务，给广西谋利益，既不合法又不合理。

(二)自治区自治条例(草案)的立法质量

除了上述以外，《广西壮族自治区自治条例(草案)》(第19稿)还存在一些立法质量问题：

1　立法语言泛政治化，缺乏法言法语。最为突出的就是草案的序言部分，不但用大量的篇幅来介绍广西壮族自治区的人口情况、革命历史，甚至还介绍了广西的地理位置和自然资源，然而通篇没有一句法言法语，这对于法律文本来说是极不合适的。

2　照搬照抄上位法。如其第5条规定：“自治区自治机关对上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合自治区实际情况的，可以报请该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”其实《民族区域自治法》早已作出同样的规定，这里再重复一遍毫无意义，属于立法资源的浪费。

3　部分内容有违宪嫌疑。如其第17条规定：“自治区人民代表大会常务委员会的组成人员中，壮族公民所占比例略高于其人口在自治区总人口中所占的比例。”第18条也有类似的规定。试问，如果让壮族公民所占比例略高于其人口在自治区总人口中所占的比例，那么其他各族公民所占比例不就会低于其人口在自治区总A口中所占的比例吗?这是对其他各族公民权利的剥夺，也不符合中华人民共和国各民族一律平等的宪法原则。

4　立法思想滞后。如其第34条第3款规定：“在自治区境内开发资源的企业所生产的初级产品，优先在当地加工。”在市场经济条件下，初级产品在哪里加工应当是由各地的比较优势和竞争规律决定的，“优先在当地加工”并不一定就符合当地的利益。在此，我们不难看出一些计划经济时代遗留下来的思想轨迹。